Paix sociale et prémisses du maintien de l’ordre
En préambule des manuels de formation au Brevet d’Arme de la Gendarmerie nationale en 1977, le maintien de l’ordre est défini ainsi :
Le maintien de l’ordre a pour objet de prévenir les troubles afin de n’avoir pas à les réprimer ; il a donc comme base essentielle le renseignement et comporte avant tout des mesures préventives dont l’importance ne doit jamais être perdue de vue (…) Les mesures préventives consistent en particulier à montrer la force.
Et dans son ouvrage, Diriger le maintien de l’ordre, paru en 2019 aux éditions Nuvis, l’officier des Compagnies républicaines de sécurité Christian GHIRLANDA cite cette définition de l’ordre public donnée en 1927 :
L’Ordre Public au sens de la police est l’ordre matériel et extérieur. (…) La police (…) n’essaie point d’atteindre les causes profondes du mal social, et se contente de rétablir l’ordre matériel.
Il ajoute, pour définir le maintien de l’ordre :
Le maintien de l’ordre ne se résume pas en une opposition entre contestation et forces de police. Il peut être non action et la discrétion du dispositif est aussi un régulateur du désordre. De plus, il déborde largement le terrain des rassemblements, des cortèges et des défilés pour s’inscrire dans une dimension plus large qui s’immerge dans la vie d’une société en paix. Il dépasse donc un simple calcul rationnel de puissance car de nombreuses frictions s’en mêlent et compliquent la lecture et la mise en œuvre de ce maintien de la paix de la société.
La notion d’ordre public est intimement liée dans les différents ouvrages qui sont dédiés au maintien de l’ordre à celle de paix sociale, de tranquillité publique. Au moyen-âge on retrouvait déjà cette même notion de tranquillité publique pour désigner l’ordre religieux, l’ordre social qui devait s’imposer aux croyants et distinguer les hérétiques, les perturbateurs qui y attentaient ou y dérogeaient. Si la justice était seigneuriale, les rôles de juristes en charge de la rédaction et la conception des lois ont été longtemps conférés à des hommes d’église qui se sont appuyés notamment sur le droit romain [1].
Ce n’est qu’à la fin du moyen-âge que des autorités prévôtales (représentants du roi ou du seigneur au sein des prévôtés, sortes de districts) et des “lieutenants du guet” (le guet royal, unité de sécurité créée par Louis IX en 1254), plus spécifiquement dédiés à la résolution des affaires de police, font leur apparition. Sous l’Ancien Régime, c’est la maréchaussée et l’armée qui assumaient le maintien de l’ordre et réprimaient les émeutes. La maréchaussée avait initialement été créée comme une troupe chargée de réprimer brutalement les séditions dans le sillage des armées en temps de guerre. En 1516, la maréchaussée est fixée sur une mission de maintien de l’ordre sous les autorités locales (Prévôtales des Maréchaux), au nombre de 30 sous l’autorité du Roi, et avec 5000 hommes à cheval sur tout le territoire, et chargées de patrouiller sans cesse dans les territoires sous de leur juridiction.
Capitaine des prévôts des maréchaux
L’édit royal du 15 mars 1667 fait office d’acte fondateur de la Police en tant qu’institution. A cette époque, une série de meurtres et de cambriolages inquiètent l’aristocratie et la bourgeoisie (cambriolage chez Colbert, assassinat à Paris du lieutenant en charge des affaires de police et sa femme par des voleurs introduits chez eux). Le fossé entre riches et pauvres est immense, à Paris les miséreux étant regroupés dans le premier bidonville urbain, la Cour des miracles qui compte 30.000 personnes. L’édit royal désigne Nicolas de La Reynie premier lieutenant de police citadin, aux pouvoirs comparables à ceux des futurs préfets de police. Une de ses premières actions sera de diriger une vaste opération d’assaut et évacuation de la Cour des Miracles. Il faudra qu’il s’y reprenne à trois fois, tant les résistances retranchées sont fortes.
La police qui consiste à assurer le repos du Public et des Particuliers, à purger la ville de ce qui peut causer les désordres, à procurer l’abondance et à faire vivre chacun selon sa condition et son devoir, demande un magistrat particulier qui peut être présent à tout.
Edit du 15 mars 1667 portant création d’un lieutenant de Police
Veiller au maintien de l’ordre rime avec veiller aux bonnes mœurs, à l’hygiène sociale. Le policier est conçu comme un garant de la sûreté de l’État mais aussi de la salubrité publique et morale, celui à qui est dévolue la tâche de remettre « dans le bon chemin » aussi bien le brigand, que la prostituée ou encore les dissident.e.s.
Contributions révolutionnaires à une institutionnalisation du maintien de l’ordre
Ces tâches d’ordre public dévolues entre autres à la Maréchaussée en province sont transférées à la Gendarmerie Nationale qui vient la remplacer par loi du 16 février 1791. La Gendarmerie, avec ses 7455 hommes répartis dans 27 divisions de 3 départements et une 28e pour la Corse, est conçue dès ses origines comme une force indépendante, appuyée sur l’armée, tout à la fois de police dans les campagnes et de maintien de l’ordre dans la cité, obéissant à des Colonels qui peuvent prendre l’initiative de prévenir et punir crimes et délits par des arrestations, dissiper des attroupements séditieux, mais sont également tenus d’obéir aux réquisitions des autorités administratives locales ou des autorités militaires.
Les fonctions essentielles et ordinaires de la gendarmerie nationale sont :
(…) 2°. de recueillir et prendre tous les renseignemens possibles sur les crimes et délits publics ;
(…) 8°. de dissiper les révoltes et attroupemens séditieux, à la charge d’en prévenir incessamment les officiers municipaux des lieux les plus voisins ; (…)
Loi du 16 février 1791 relative à l’organisation de la Gendarmerie Nationale – Titre VIII, Des fonctions de la Gendarmerie Nationale, art. 1
Peu avant, dans la foulée des soulèvements populaires du mois de juillet 1789 qui voient la bourgeoisie triompher du Roi à l’aide d’un soulèvement spontané du peuple convergeant, armé, sur Paris, la Garde Nationale est officiellement constituée à Paris par la bourgeoisie à partir de cette armée populaire, apeurée par le spectre de « l’anarchie ». Elle essaimera partout ailleurs en France dans la foulée et atteindra plus d’un million de « citoyens armés » avant d’être organisée en fédération de gardes nationales et se stabiliser au nombre de 113 000 en 1793.
Le 13 juillet 1789, un arrêté du comité permanent des électeurs parisiens avait mis sur pied une milice bourgeoise forte de 48 000 citoyens. En fait, on estime qu’il y avait le 15 juillet à Paris, entre 100 et 150 000 hommes en armes. Il devenait urgent de régulariser et d’organiser cette cohue armée. La popularité et le métier de Lafayette allaient permettre d’aboutir aux résultats recherchés. Lesquels étaient principalement d’éliminer progressivement les individus dangereux et de créer une solide force publique dévouée à la Révolution mais soucieuse de maintenir l’ordre bourgeois.
Révolution et maintien de l’ordre, 1789-99 – Georges Carrot, éd. S.P.M., coll Kronos
Dans le mois suivant la création de la Garde Nationale, les communes sont investies d’un pouvoir de Police qu’elles conservent partiellement jusqu’à aujourd’hui. Pour préserver l’insurrection révolutionnaire d’une reprise en main du pouvoir d’ordre public par le Roi, l’Assemblée nationale, par le décret du 10 août 1789 entérine l’idée d’une transmission de ce pouvoir aux municipalités.
Toutes les municipalités du royaume, tant des villes que des campagnes, veilleront au maintien de la tranquillité publique ; et (que) sur leur simple réquisition les milices nationales ainsi que les maréchaussées seront assistées des troupes à l’effet de poursuivre et d’arrêter les perturbateurs du repos public ; (que) les personnes arrêtées seront remises aux tribunaux de justice (…) et que leur procès sera fait ; (que) tous les attroupements séditieux, soit dans les villes, soit dans les campagnes seront incontinent dissipés par les milices nationales, les maréchaussées et les troupes sur simple réquisition des municipalités.
Décret du 10 août 1789 relatif au rétablissement de la tranquillité publique
Chaque maire est assisté, au sein du conseil municipal, d’officiers municipaux représentant la force publique et disposant de pouvoirs de police qui leur permettent de requérir l’usage de la troupe et la maréchaussée pour le maintien de l’ordre. Pour garantir la séparation des pouvoirs, ces officiers ne pouvaient à la fois faire partie de la garde nationale.
Comme les commissaires, les officiers de paix remontent à l’Ancien Régime. Ils portaient alors le titre de conseillers du roi, inspecteurs de police. C’est en 1791 qu’ils prirent le nom d’Officier de Paix. Au nombre de 24, ils étaient « chargés de surveiller la tranquillité publique, de se porter dans les endroits où elle était troublée, d’arrêter les délinquants et de les conduire devant le juge de paix ». Il possédaient un petit bâton blanc sur lequel étaient gravés les mots « Force à la loi » et dessiné sur la pomme, un œil, symbole de surveillance.
Histoire et dictionnaire de la Police – éd. Robert Laffont
Les Gardes nationales sont, elles, placées sous l’autorité des assemblées administratives des départements (créés en 1790), et constituées de représentants de chacun des cantons du département et des “commissaires de département”, successeurs des prévôts et précurseurs des préfets.
En 1791, les charges qui incombaient aux ministères du Roi sont remises entre les mains de six ministères : de la Justice, de l’Intérieur, de la Guerre, des Contributions et Revenus publics, de la Marine, et enfin des Colonies et des Affaires Étrangères. Le ministère de la Maison du Roi, qui assumait précédemment les pouvoirs exécutifs de maintien de l’ordre public, voit ainsi ses pouvoirs transférés à la fois au nouveau ministère de l’Intérieur comme à celui de la Guerre, avec néanmoins un pouvoir de commandement essentiellement confié au ministère de la Guerre qui dirige les troupes militaires et la nouvelle Gendarmerie nationale. Ne reste au ministre de l’Intérieur qu’un rôle purement informatif et de contrôle de l’exécution des lois par les assemblées municipales (outre une large autorité portant tout à la fois sur l’éducation, l’agriculture, les travaux publics, la salubrité et les soins publics).
En 1796 est adjoint un “ministère de la Police”, distinct de celui de l’Intérieur, en charge de la « sûreté et de la tranquillité publique », ayant autorité sur le maintien de l’ordre urbain comme sur la police des prisons [2].
Parallèlement, la Garde nationale (réorganisée) intégrait en 1796 [3] des « colonnes mobiles » dans les différents cantons destinées à lutter contre le banditisme, une sorte de Compagnie de sécurisation et d’intervention à l’ancienne (CSI), mobilisable à n’importe quel moment localement. Un homme sur six de la Garde nationale obéit ainsi à une désignation d’éléments par les officiers municipaux pour une période de 6 mois pour garantir un effectif mobilisable. La Garde nationale, fondée sur un principe de volontariat et constituée par le peuple, était en effet traversée par les conflits locaux et ne répondait aux réquisitions que de façon assez aléatoire. À Paris, une force spécifique, la Légion de Police, comptant 7000 hommes, est créée en 1795. Cette dernière se révoltera un an plus tard contre une tentative d’intégration à l’armée régulière et son insurrection amènera à sa dissolution et l’exécution de 17 de ses meneurs.
Les préfets entrent en jeu, le maintien de l’ordre se spécialise
Le 17 février 1800 (28 plûviose an VIII en calendrier révolutionnaire), la Loi concernant la division du territoire français et de l’administration crée les fonctions préfectorales en même temps que les conseils départementaux (dix ans après la création des 83 départements) et qu’elle reprécise la distribution des pouvoirs au sein des communes. Chaque Préfet hérite des prérogatives renforcées dévolues antérieurement aux Commissaires de Département et se trouve adjoint de sous-préfets d’arrondissements communaux, et les maires de villes de plus de 5000 habitants de commissaires de police (à Paris un préfet de police spécifique commande à 12 commissaires généraux de police répartis dans les 12 arrondissements). Les préfets sont, dès leur installation, enjoints par le ministère de la Police et celui de l’Intérieur de livrer des rapports très précis et en temps réel de la situation politique du pays sans manifester aucun positionnement politique personnel.
Le ministre de la Police Joseph Fouché exerce ainsi un contrôle très assidu sur les agissements des préfets, prenant le pas sur le ministère de l’Intérieur dans la chaîne de commandement. Quand Bonaparte réussit son coup d’État le 18 Brumaire (9 novembre 1799) et devient premier Consul, il exige aussitôt des préfets qu’ils soient les exécuteurs zélés et fidèles de sa politique en matière de maintien de l’ordre intérieur — sous peine de révocation. Une vision et une organisation centralisée de la fonction qui la définit profondément jusqu’à aujourd’hui où les préfets restent les mains exécutives fidèles du pouvoir dans les régions ou départements.
Les préfets sont les organes de la loi et les instruments de son exécution, mais ils n’ont pas le droit de proclamer, ni leur propre volonté, ni leurs opinions ; tout acte émané d’eux doit avoir un objet précis et déterminé.
Circulaire du ministre de l’Intérieur du 24 Germinal an VIII (14 avril 1800) – Les préfets et le maintien de l’ordre public en France au XIXe siècle, éd. Documentation Française, Édouard Ebel, publication IHESI
Ces nouveaux venus se heurtent tôt aux pouvoirs de police des municipalités ; les commissaires et leur poignée d’auxiliaires policiers obéissant aussi bien à celles-ci qu’aux préfets, les seconds étant en charge de les nommer et les destituer tandis que les premières les organisent et les rémunèrent. Ces oppositions perdureront tout au long du 19e siècle et provoqueront des conflits entre municipalités et préfets sur la gestion du maintien de l’ordre à de nombreuses reprises, et ce jusqu’à l’étatisation progressive de la police sous la IIIe République. Les mêmes conflits survenaient entre autorités civiles et militaires dans le domaine du maintien de l’ordre : l’armée, souvent réquisitionnée pour les troubles importants et la répression de nombreuses émeutes, avait le sentiment d’avoir une expertise en la matière que les nouveaux préfets n’avaient pas à leurs yeux. À diverses reprises, les commandants d’armée ont ainsi rechigné à suivre des instructions préfectorales de réquisition de la force qui leur étaient adressées. La Gendarmerie, en revanche, se conformait assez fidèlement à une autorité de Police qui s’inscrivait dans la continuité d’une tradition de la maréchaussée d’obéissance à des prévôts avant 1791 [4].
En 1805, Fouché, le ministre de la Police — le même qui officiait sous la République, maintenu sous l’Empire par Bonaparte — tente brièvement de redonner du corps à la Garde nationale, tombée en déliquescence avec la création de Compagnies de réserve départementales [5] (Garde Municipale à Paris) spécifiquement dédiées à la surveillance des lieux de pouvoir et des grands chemins. Mais ces compagnies départementales resteront la plupart du temps désœuvrées et inadéquates par rapport à des troupes plus expérimentées et disciplinées de la Gendarmerie ou de l’armée.
Les révoltes populaires des Canuts en 1831 puis 1834, l’insurrection de 1848, la Commune de Paris en 1871, la révolte des ouvriers de Fourmies en 1891 seront à chaque fois réprimées à l’aide de la troupe militaire (dragons, cuirassiers, infanterie et gendarmerie) avec l’appui occasionnel de la Garde Nationale [6] (garde nationale mobile à partir de 1868) lorsque celle-ci ne se joint pas aux insurgés. En effet, après les soulèvements ouvriers de la fin du 19e siècle et du début du 20e, la troupe rechigne à plusieurs reprises de réprimer la population ouvrière dont elle est issue et qu’elle côtoie. Ceci conduira à la création en 1921 de la Gendarmerie mobile, un corps détaché du peuple et dédié spécifiquement à une mission de maintien de l’ordre.
Il n’y a guère qu’à Paris que des milliers de Gardiens de la paix se substituent à l’armée dans le maintien de l’ordre, mais néanmoins avec la même brutalité jusqu’à l’entrée en fonction du préfet Louis Lépine en 1893. Alors que les sommations étaient déjà instituées, elles sont rarement observées et les forces de police ou l’armée attendent les premiers troubles pour tirer, charger, ratonner et arrêter au jugé, en petits groupes mobiles, celles et ceux qui se trouvent sur leur chemin (pratiques si courantes dans le maintien de l’ordre aujourd’hui !). Déjà à l’époque, les arrestations pour rébellion servent à punir pour prévenir [7] et sont suivies de lourdes peines d’emprisonnement ou d’exécutions exemplaires.
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